目前，共和党人以222人对213人的优势控制国会众议院，民主党人则以51对49人控制参议院。两党各自微弱的多数意味着，双方的温和派将需要支持这一协定。摄《财经》记者金焱

文|《财经》特派记者 金焱 发自华盛顿

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编辑| 苏琦

债务上限是美国国会为联邦政府设定的为履行已产生的支付义务而举债的最高额度，触及这条“红线”，意味着美国财政部借款授权用尽，除非国会调高债务上限，否则白宫无权继续举债。在过去70年中美国债务上限已被提高了78次，其中包括2011年，当时美国未能就新的上限达成一致，导致标普下调美国主权信用评级，引发借贷成本上升。

今年1月美国政府就在面对31.4 万亿美元的债务上限，但财政部采取了非常措施，使其能够继续为政府活动提供资金。财政部长耶伦最近的一次警告称，财政部到6月5日将用尽这些手段，届时将无法继续支付政府的账单，包括偿付国债利息。

美国设置债务上限的初衷是通过权力制衡避免无节制开支，用财政纪律维持美国政府偿付信用。但随着美国两党政治极化，共和党人希望在调整债务上限的同时，达成大幅削减政府开支的协议；而民主党人则坚持相对独立地调整债务上限，不愿在削减开支方面做出太大让步。

评级机构穆迪公司（Moody"s）旗下穆迪分析首席经济学家马克·赞迪（Mark Zandi）对《财经》记者说，立法者很可能会及时提高债务上限的限额，但债务上限不提高，这种可能性并非无关紧要。提高债务上限的政治争论非常激烈。关键问题是众议院议长麦卡锡是否会在没有获得多数共和党选票的情况下提出立法。如果他不愿意，那么债务违约的可能性就会大得多。

也因为史无前例的美国政府债务违约的可怕性及其连带的全球经济灾难，美国当地时间5月28日晚间，美国总统拜登与麦卡锡表示，已经敲定了提高美国举债上限协议的最终内容。国会最早可能将于5月31日在众议院对该协议进行投票。这一最新敲定的提高美国举债上限的协议是一个完全意义上的折中方案，它令一些进步派议员和保守强硬派议员都感到不满。

最近几周，投资者一直回避将在6月初到期的短期美国国债，希望避免一旦政府拖延偿债而面临的麻烦，倾向于购买风险较低的其他证券。摄《财经》记者金焱

据美国媒体报道，在始于10月1日协定在2024年总统大选后的2025年1月前暂停债务上限，换取对政府开支设定上限，并削减政府项目。该协议将包括一项条款，旨在推动国会停止通过一项单一的综合法案为政府提供资金的做法——国会近年来一直采取此做法，并回归通过12项拨款法案的传统做法，这些法案涵盖了联邦预算的各个部分。这项措施可能会为该协议赢得保守派的支持，是由一位颇具影响力的共和党众议员Thomas Massie推动，他认为国会在处理事务时应遵循常规程序。该条款将要求美国政府在一项所谓的持续决议案(continuing resolution)下运作，以保持上一年99%的支出水平，直到新支出法案颁布。议员们正在等待协议文本公布，以了解开始削减支出的日期。

2024财年的军事开支将大致处于拜登2024财年预算要求的水平。这将相当于增长约3%。2024财政年度小幅削减非军事开支，并对2025财年开支增幅设定1%的上限。退伍军人的健康项目将获豁免。此外，协定增加了对50到54岁的食品券福利申请者的工作要求。

这一协定将增加军事和退伍人员福利的开支，但是对许多自由支配的国内项目设立上限。消息人士说，未来数月，民主共和两党将需要对哪些具体的项目下手展开厮杀，因为这个暂时性的协定没有具体说明。该协议将把国会去年批给美国国税局(IRS)的资金削减214亿美元，这些资金用于加强税收执法和技术现代化。熟悉谈判情况的人士称，这一削减幅度比最初预期的大，是在28日晚的最后会谈中达成一致的。另外，国会通过的用于防控新冠疫情一些未动用抗疫资金将被收回。

一直到2030年，协定表示将暂时扩大对部分没有受抚养人、身体健全的人的要求，要求他们有一份工作或参加一项就业培训计划，才能获得食品券。这是共和党的优先事项。

该协议很大程度上会要求年龄在49至54岁之间的身体健全、没有受抚养人的低收入成年人工作，才能获得食品援助，该计划将在三年内分阶段实施。目前，根据将于7月恢复的规定，年龄在18岁至49岁之间、没有受抚养人或没有身体残疾的成年人，除非有工作或参加了一项就业计划，否则他们在三年内只能领取最多三个月的福利。

拜登试图平息民主党人对该协议部分条款的担忧，如对某些政府救助计划做出额外就业要求，他还驳斥了一些进步派议员关于该协议将让弱势人群挨饿的批评。拜登称它是一个荒谬的论断。

该议案还为完成能源和基础设施项目的环评设定了一年或两年的时间限制。允许项目的开发商在环评没有及时完成的情况下提起诉讼。目前，根据1970年《国家环境政策法》(National Environmental Policy Act)要求的环评平均需要四年半才能完成，而且可能涉及多个机构。该协议要求由单一机构来承担该研究责任。加快环评速度一直是共和党人的一个优先事项。最近几周，两党议员已开始就这一环境评估程序的全面改革举行会谈，麦卡锡表示，他将支持进一步修订许可规则。同时，议案决定加快完成山谷管道(Mountain Valley Pipeline)所需的剩余许可。该管道是西弗吉尼亚州和弗吉尼亚州之间一条有争议的天然气管道，长达303英里。

麦卡锡在一份与众议院其他高级共和党领导人共同签署的声明中称，他们的目标是“阻止失控的、导致通胀的支出，这些支出已经打破了家庭的预算”。

为消除对拜登向共和党人让步过多的顾虑，白宫官员强调，众议院共和党人提议加大国内开支削减幅度，并对政府项目提出更广泛的工作要求。他们指出，该折中方案中没有改变医疗补助(Medicaid)计划，该计划是共和党改革提案的一个关键目标。

据白宫的一个机构经济顾问委员会估计，如果美债发生违约，美国股市将暴跌 45%。另据穆迪估计，若美债违约，那么美国失业率将飙升5个百分点，这意味着大约800万美国人失业。同时，受债务上限限制的政府将无法通过财政刺激应对经济低迷，从而导致更严重的衰退。

这一协议代表了自共和党于1月控制众议院以来双方通过谈判达成的第一个重大立法妥协。最近几周，投资者一直回避将在6月初到期的短期美国国债，希望避免一旦政府拖延偿债而面临的麻烦，倾向于购买风险较低的其他证券。此前惠誉国际评级(Fitch Ratings)已将美国的AAA评级置于负面评级观察名单，原因是担心围绕债务上限的边缘博弈。穆迪投资者服务公司(Moody"s Investors Service)的分析师也表示，即使只是看起来可能发生违约，该评级机构也可能将美国政府的评级展望从稳定调整为负面。

多位华尔街人士对《财经》记者表示，无论美国的总体债务水平还是债务与GDP的比例都已经高处不胜寒。但两党政治的短周期与解决债务问题的长周期的矛盾必将把美国的债务问题一遍遍地逼到绝境。

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